12年前席卷中国北方的冬季气荒，拨动了中国天然气价格形成机制改革的那根发条。而到2016-2017年的冬春保供期，最大气源供应商中石油在不同区域执行差别涨价，价格波动和季节性价差初现，天然气价改开始迈出“理顺价格—增加价格弹性—放开价格”设计路径中最为关键的一环。

　　回望天然气价格历程，一步步推进中，有市场发育的内在推动力，也有行业周期带来的改革契机。

　　“气荒”驱动价改车轮

　　2004年冬2005年春，北京、西安、郑州、重庆等多地出现气荒，引发了社会的高度关注和业界的不断讨论。2004年北京市的用气季节性差异比就已经高达13:1，陕京一线管道达到其输气能力的上限。这一年也是西气东输贯通的第一个冬季保供季。

　　天然气消费规模与应用缺口的同步增长，使得从1956年以来执行的行政定价遭遇“调节失灵”。对于气荒，业界普遍认为源自不合理的低价用气。因此，进行全面的天然气改革尤其是价格改革，推动发挥价格杠杆的作用，是应对“气荒”的根本办法。

　　时任中石油天然气管道分公司副总经理汤亚利曾公开表示，“由于价格调节机制失灵，导致气田周边和陕京线下游的天然气需求过快膨胀，引起市场的严重供需失衡。”与此同时，他希望通过调整天然气定价机制，使得天然气的价格与价值能够匹配。当时也有消息透露，中石油、中石化向发改委提出提高天然气销售价格的需求。

　　在那个资源紧张、消费扩张的时期，天然气被视作“21世纪的能源皇后”。相比煤化气的污染物排放，天然气是提升生活质量的“富贵气”。但是与石油、液化石油气相比，天然气价格要低得多，按热值当量测算，2005年天然气价格是原油价格的30%左右。被认为造成了“过度消费”局面，不利于资源节约。中石油还因此建议地方政府要合理规划气、电、煤比例。

　　因气荒而起的天然气“过度消费”问题，很快得到了政策响应。《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中提到，要“进一步完善石油、天然气价格形成机制”。2005年6月，国家发改委召集专家就天然气价格的议题展开研讨。

　　同年12月，国家发改委发布《关于改革天然气出厂形成机制及近期适当提高天然气出厂价格的通知》，将天然气出厂价格改为统一实行政府指导价。其中提到，改革天然气出厂价格形成机制遵循的原则之一，是有利于促进天然气资源节约和合理使用，以及天然气工业可持续发展。据了解，为降低次年发生气荒的风险，2005年12月的气价改革政策是以“特急”形式发出的。不过由于价改推动艰难，这次细则的执行多有折扣。

　　但在这一次的改革内容中，无论是针对两档天然气出厂价提出“基准价+10%浮动上限”的协商规则，还是建立与可替代能源(三类能源品种：原油、LPG、煤炭)挂钩的调整系数，都开启了价改在天然气领域的探索，这也是而后十余年里一系列气价改革政策的雏形。

　　西二线加速定价改革

　　真正为气价改革带来实质性推进的，是西气东输二线的到来。也正是从2009年开始，国家发改委启动了新一轮价改研究。

　　在此之前，为缓解供需压力，发改委在2007年11月继续对工业出厂价执行上调政策。

　　西二线通气后，为国内天然气市场补充了来自土库曼斯坦等国的中亚气，然而随之而来的，是高价进口气与廉价国产气之间巨大的价格鸿沟。

　　两种气的政策怎么衔接、怎么平衡就成为当时启动价改研究的促发点。

　　了解这段价改历史的相关人士透露，当时决策者考虑过两种备选方案：一种是“高来高走”，由中石油自主销售，相当于价格放开。第二种是区分存量气和增量气然后分别定价。当时设想将2009年的气量水平作为存量气，新增的国产气和进口气量一同作为增量气。具体方法是把当时的出厂价格进行加权后，将国产气作为存量，实行存量气价格，增量气价则是将国产的增量气和进口的增量气进行加权作价。由于当时执行“出厂价+管输价”的价格管理模式，管输费还是按照既有的方法计算。

　　不过当时设想的几个方案尚未成熟，油价已经持续上涨到70-90美元/桶，2010年6月，国家发改委对国产气出厂价不得不普调0.23元/方。

　　多方权衡后，最终采用的是2011年推出的广东、广西价改先行试点的方案。广东和广西是西二线增加的两个增量市场，由于之前没有管道气，不存在存量气和增量气划分的问题，推进新气价的阻碍相对小，只需要将所有的气量用市场净回值法计算出来，因而成为试点。在两广试点之后，2013年“双轨气价”推广到全国时，采用的是以2012年的实际用气量为存量气，超出部分则为增量气。

　　西二线还从物理上给整个天然气市场带来了变化。由于西二线与西一线开始联网，国内开始逐步形成管网格局，生产运销一体化运营模式下，不同管线已经很难区分气源来源，过去“出厂价+管输费”的结算模式已经难以持续。因而定价方法由供应驱动型时期的“成本加成法”，转变为政府模拟市场阶段的“市场净回值法”。

　　也就是在这个时候，国家发改委明确了“实施门站价格作为过渡方案”的思路，并确定天然气价格改革的最终目标是放开天然气出厂价格，政府只监管具有自然垄断性质的天然气管道运输价格。不过囿于当时的价格体制无法一步到位，实行门站价格对于各省执行和操作而言更为便捷。

　　按照程序，一项政策在选择“试点-推广”路径后，一年后才能正式向全国推出。因而在广东、广西成为试点一年后的2013年，经过经验总结、评估等，天然气价格形成机制改革才全面推开。

　　“极其艰难的一年”

　　2013年是价改步调最大的一年。

　　“真的是胆战心惊的改革破冰之旅，也是极其艰难的一年。”曾亲身参与改革的相关人士感叹。存量气和增量气并轨“三步走”、全国执行门站价格管理体系、与可替代能源确定价格挂钩机制，这三大价改大动作，均在一年内确定。

　　在执行存量气和增量气并轨之前，存量气与增量气价差高达1.28元/方，“天然气恨不得比煤都便宜”。在国际油价高企而国内气价低廉的时期，中石油进口一方气要亏损近一块钱。以250亿方气量的合约计算，中石油一年进口天然气要亏损约250亿。与此同时，当时国内经济尚未出现明显下滑，天然气市场每年的消费量涨幅高达15%到20%，天然气资源供应不断吃紧。

　　在严重的价格倒挂局面下，中石油不停向价格主管部门反映情况。这也是促发2013年增量气与存量气并轨的一大原因。不过，即便现实摆在眼前，提价依旧敏感。

　　为了避免一次涨价幅度过高带来的心理冲击，价格主管部门前思后想，采用了每年小幅上涨、三年上调到位的做法。最终，这一做法在2013年的并轨方案中得以确认，文件中的正式期限是“十二五”末。

　　两广的净回值法试点推出后，国家发改委价格司曾发起一个课题，重点研究市场净回值法如何在全国推广。课题经过多次重启和修改，并经过从各个部门委内司局到全国各省征求意见才得以推出。

　　2013年7月，最终采用的门站价格体系是“最高上限价格管理”，即门站价格为政府指导价，供需双方可在国家规定的最高上限价格范围内协商确定，下浮不限。

　　最高上限价格管理的本意是，在气源方较为垄断的格局下，设定价格天花板，以保护分散的下游用户。但实际执行效果是，每次门站调价政策一出，供气方均按照最高价格顶格执行，而从未出现过下浮调整。“政府指导价”也逐渐被惯性思维误认为是“政府定价”。不过，这也与中石油以产定销、从下游层层上报需求的计划方式有关，销售公司本身因缺乏自主调价空间而难以及时响应市场需求。

　　可替代能源价格挂钩机制，确定的是燃料油和LPG两种能源。这一挂钩机制与2005年的价改设想比，少了煤炭。实际上，在这一轮设计中，有很多专家力主将煤炭加入到可替代能源的品种中，不过考虑到燃煤的环境外部性当时还难以内部化而作罢。欧洲有国家在净回值法中增加了碳税因素，而国内化工产品却没有碳税项，若考虑在净回值法中加入天然气价格与煤炭挂钩，除非国内也同样对相关产品征收碳税。

　　如何选取一个权威、易于采集又被广泛接受的价格，一度是政策制定者反复考虑的问题。最终，与国内天然气价格价差不大的海关进口价，被选作市场净回值法公式的参考数据。

　　2013年的价改中，页岩气、煤层气、煤制气和液化天然气(LNG)的气源价格也实行放开。不过，在这一轮气源价格放开的过程中，一个漏洞产生了。由于LNG的价格高于国产管道气，一度出现了管道气液化后以LNG形式变相突破价格管制高价出售的情况。而由于我国现行的体积计量法无法区分不同热值的气源，造成不同来源的天然气进入长输管道后混输混售，一度扰乱了并不成熟的天然气市场。